Règles de comptabilisation des partenariats public-privé dans les comptes publics

"Les nouvelles règles de comptabilisation des contrats de partenariat public-privé"

Nouvel article rédigé avec Nicolas Dupas, Arnaud Voisin et  Adrien Gaubert : parution dans le n° 75 de janvier 2012 de la Revue Lamy des Collectivités Territoriales (RLCT).

Quelques notes d'introduction : 

Le recours aux contrats de partenariat a souvent été suspecté de s’inscrire davantage dans une logique d’optimisation budgétaire que dans une perspective d’efficacité des investissements publics. Le développement de ces contrats, dans le cadre des politiques de relance et dans un contexte de tensions budgétaires, pourrait renforcer ces critiques. En modifiant les règles de comptabilisation des contrats de partenariat, les arrêtés du 16 décembre 2010 participent d’une logique de garantie du bon usage des fonds publics et d’évaluation des décisions publiques. De la qualité des informations données par la comptabilité dépend en effet celle de la mesure de l’efficacité de ces contrats.

Public-Private Partnerships and mini-perms : The Programme

The programme of the seminar of economic analysis of public law and policy, in which we will present a paper tomorrow, December 15th 2011 with Nicolas Dupas is now on line :

http://www.fondation-droitcontinental.org/upload/docs/application/pdf/2011-12/programme_2011-12-07_17-33-5_611.pdf

Mini-perm structures in PPP contracts: risks and opportunities

On Thursday 15th December, a communication with Nicolas Dupas and Arnaud Voisin on the risks and opportunities induced by mini-perms in public-private partnerships for the public contractor.
The communication will be present in the framework of the seminar of Economic Analysis of Public Law and Policy of the MADP Chair of Sciences Po. Paris

Some words about our presentation:

Prior to the 2008 financial crisis, the economic model of PPPs has benefited from a very favorable environment in terms of credit availability and cost. The high level of liquidity in financial markets allowed rising abundant and not expensive external resources. The low level of interest rates and the search by investors for financial assets characterized by these kinds of risk and revenue profiles made PPPs attractive. Such context was essential to help PPP deals to achieve value for money requirement as it allowed minimizing the additional cost of private funds, compared to public ones. Indeed, before the Euro crisis, the sovereign debt of developed countries used to be considered as immunized from default risk. As a consequence, no risk premium was charged on public debt. So, it would be automatically more expansive to finance procurement through private funds than public ones. The financial attractiveness of PPPs, despite this handicap, could be both explained by intrinsic qualities of such deals in terms of incentive capacities and by this initial financial context, which had conduced to such a private funding structure to present a very limited additional cost compared to sovereign bonds.

The credit crunch compromised the viability of deals, which are funded through project finance structures characterized by high levels of debt. Funds are more and more difficult to rise and are more and more costly. All the highly leveraged deals are concerned even those for which the counterpart is a public body[1]. Additionally, the disappearance of monoline insurers, which guaranteed to the investors the repayment of the project entity debt through their AAA financial rating, has contributed to limit the capacity of project managers not only to fund them with a limited risk premium but also to obtain a debt maturity, which matches with the project one. Consequently, mini-perm structures, which are not a novelty in long-term contracts, tend to be more and more frequent after the financial crisis.

Our purpose, in the framework of this communication, is to assess the possible consequences of such financial structures on the opportunity for the public entity to commit in PPPs. After presenting in a first part the increasing use of mini-perm structures as a consequence of the major disruption in the contract financing model induced by the 2008 crisis, we describe, in a second one, its potential repercussions, both in favorable and unfavorable situations. Our conclusion is devoted to the analysis of financial and budgetary consequences of the additional risk induced by such structures for the public contractor. These ones are put in perspective with other devices used for preserving PPP financial structure as government guarantees.

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[1] For an in-deep analysis of the consequences of the current financial turmoil on PPP financing and a comprehensive presentation of the corrective measures implemented for maintaining the viability of these contracts, see Dupas et al. (2012).

Convergence comptable public-privé, emprunts toxiques et partenariats public-privé

Une contribution sur l'impact de la convergence des normes comptables publiques vers des standards privés s'attachant au cas des politiques de gestion active de la dette (problématique des "emprunts toxiques" des collectivités territoriales) et des contrats de partenariat public-privé (question de la reconnaissance de ces derniers - et de la dette associée - dans les comptes de la collectivité concernée).

« De la convergence des normes comptables publiques vers des référentiels privés » in Bessy C., Delpeuch  T. et Pélisse J. (eds.), Droit et régulations des activités économiques : perspectives sociologiques et institutionnalistes, LGDJ, collection Droit et Société - Recherches et Travaux, vol.24, 2011, pp.281-292.

La contribution part du principe que les règles de droit comptable et budgétaire publiques ne doivent pas être tenues comme neutres en matière de conception de l’action publique elle-même. Ce faisant, les instruments de gestion publique qui en découlent ne doivent pas être seulement analysés au strict point de vue technique mais aussi considérés sur la base de leurs effets sur le réel. L’information comptable et budgétaire publique ne décrit pas seulement les flux financiers et les décisions liés à l’action publique, elle produit des effets sur cette dernière en construisant une certaine interprétation de la réalité, en structurant les cadres de pensée des acteurs et en produisant, ce faisant, des structures incitatives qui vont participer à la définition de leurs comportements.

Dans le même temps, les acteurs ne peuvent être tenus comme des récipiendaires passifs des règles. D’éventuelles imprécisions ou insuffisances peuvent susciter des stratégies opportunistes de leur part. Les règles comptables et budgétaires publiques qui ont précédé la LOLF offraient de larges prises à des stratégies opportunistes de dissimulation d’engagements de long terme, qu’il s’agisse d’engagements liés à des contrats pluriannuels de type PPP ou à des risques « hors bilan » liés aux politiques actives de gestion de la dette publique, notamment au travers du recours à des produits financiers structurés[1]. Les nouvelles règles comptables et budgétaires de l’Etat devraient répondre à ces enjeux en instaurant une comptabilité d’engagements aux côtés de la comptabilité de caisse publique traditionnelle. Cependant, non seulement leur efficacité même est questionnable (des engagements conditionnels demeurant en annexe des comptes) mais elles risquent en outre d’orienter l’action publique elle-même du fait du caractère performatif des règles de droit en général et des règles comptables en particulier.

Une telle évolution peut également se traduire par un changement dans l’ordre de priorité implicite défini entre les différentes parties prenantes de l’action publique. En effet, toute évolution des règles de droit comptable et budgétaire public peut impliquer une inflexion de l’information fournie en faveur des attentes et des besoins de l’une ou l’autre d’entre elles. Une convergence vers les règles de droit comptable privé peut être analysée sous l’angle de la montée en puissance du poids relatif des marchés financiers dans les parties prenantes à l’information comptable publique. L’accent se déplace des besoins du Parlement, axés sur la régularité juridique de la consommation des ressources vers ceux des marchés, polarisés sur l’évaluation de la solvabilité de l’emprunteur .

(Public sector accrual accounting : debt management and PPP off-blaance sheet strategies  -  is the convergence towards private norms a solution?)

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[1] Il s’agit d’opérations financières combinant un prêt avec un produit dérivé, par exemple un contrat d’échange de taux ou devise (swap) susceptible de venir alléger – si ce n’est annuler – l’impact financier de l’opération d’emprunt… au moins à court terme.