Certification des comptes de l'Etat

La loi Organique sur les lois de finance (Lolf) conduit l'Etat à mettre en place une comptabilité patrimoniale. A l'instar du cas des entreprises privées, la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes ne peut être garantie que par l'intermédiaire d'une certification. La Cour des Comptes, comme ses homologues britanniques et américaines, est chargée de cette mission.
La certification des comptes 2006 (1er exercice pour lequel l'Etat a produit une comptabilité patrimoniale sur la base du recueil des normes comptables établi en 2004 et modifié en avril 2007) a été réalisée par la Cour en mai.
Les réserves émises par la Cour ne sont guère surprenantes au vu de la difficulté de l'exercice. Les problèmes, à l'instar des expériences anglo-saxonnes, sont liés aux systèmes d'information, aux règles d'évaluation de certains actifs corporels (notamment dans le domaine de la Défense) et à la prise en compte des engagements de long terme (avec les incertitudes habituelles quant au traitement comptable des PPP).
Si la première reddition des comptes de l'Etat n'a pas été certifiée sans réserve, il convient cependant de garder à l'esprit que le National Audit Office émet encore un avis semblable sur les comptes de l'Etat britannique (qui détient une antériorité quant au passage en comptabilité patrimoniale) et que le Government Accountability Office refuse de certifier les comptes américains depuis plus de 10 ans !
Une analyse plus détaillée est disponible dans le numéro 100 de la RFFP, co-signée avec David Huron et Jacques Spindler (GREMAN - Université de Nice Sophia Antipolis)

PPP et financements externes

Bonjour,
Voici le résumé français d'une communication réalisée avec Arnaud Voisin sur les impacts du financement externe des PFI britanniques sur la gestion des asymétries informationnelles entre le contractant public et son partenaire privé.
Ex ante, recourir à des financeurs tiers favorise la concurrence pour le marché; ex post cela favorise la mise en oeuvre de méthodes de parangonnage (évitons les anglicismes... ) et de market testing (quand on peut le faire...)
Le texte intégral est disponible sur le site Internet de la conférence, organisée par ATOM (Paris 1 - Sorbonne).
Voilà en tout cas, l'essentiel en français :

Les techniques de financement de projet introduites par les partenariats public-privé britanniques ont permis à la personne publique de bénéficier d’évaluations réalisées par les banques et les agences de notation financières, lesquelles l’aident à réduire l’asymétrie informationnelle qu’elle subit traditionnellement face à ses contractants. Un tel processus peut à la fois jouer ex ante, dans le cadre de la concurrence pour le marché, et ex post, dans la logique du maintien d’une concurrence dans le marché, par exemple dans une logique de concurrence par comparaison.

Dans le cadre de la concurrence pour le marché mettre en concurrence de façon autonome le volet financier du contrat permet d’accroître l’information du contractant public quant à l’équilibre économique de l’opération. Encore s’agit-il de veiller à ce que les coûts additionnels induits par la procédure n’en annulent pas les gains potentiels. D’autres instruments sont utilisés pour maintenir une pression concurrentielle sur le contractant. Il s’agit des techniques de value testing, lesquelles recouvrent des techniques de parangonnage (benchmarking) et de remise en concurrence partielle (market testing). Il ressort alors de l’expérience britannique que ces dispositifs ne sont pas exempts de risques pour la personne publique, qu’il s’agisse de coûts de transaction ou de possibilité de révision à la hausse des paiements de la personne publique.

Les difficultés d'exécution des contrats de PFI

Voici l'url du document de travail OFCE rédigé avec Arnaud Voisin quant au retour d'expérience des PFI britanniques.
http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/dtravail/WP2007-26.pdf

Alors que la majeure partie des travaux sur les PPP portent sur l’optimalité économique du recours à ces contrats ou sur les arbitrages comptables auxquels ils peuvent donner lieu, les travaux portant sur les difficultés d’exécution des PPP traitent principalement du cas des pays en développement et concluent à des défaillances liés au cadre régulatoire. Cependant, le retour d’expérience de vingt années de Private Finance Initiative britannique permet de mettre en évidence un certains nombre de risques et de difficultés qui ne manqueront pas de se poser dans le cas des PPP français. Si certains d’entre eux sont liés à la réalisation même de la prestation (risques de construction et d’exploitation), d’autres sont liés à la stratégie financière développée par le partenaire privé. Il convient en outre de mettre en exergue, pour de tels contrats de long terme portant sur des prestations souvent complexes, les difficultés liées aux renégociations voire à la terminaison anticipée du contrat. Il s'agit, enfin, dans le cadre de ce document de travail OFCE écrit avec Arnaud Voisin, de s’interroger sur une spécificité britannique, en l’occurrence le faible nombre de contentieux contractuel.

Les enjeux comptables et budgétaires des PPP - Pouvoirs Locaux

Le manuel de comptabilité financière de Stickney et Weil met en exergue quelques uns des besoins primaires de l’être humain en général et du comptable en particulier : « Les besoins élémentaires de l’homme sont simples à définir : se procurer suffisamment de nourriture, trouver un abri et laisser la dette hors bilan ». Si la mise en œuvre de stratégies comptables créatives visant à dissimuler les engagements est désormais bien connue après les scandales financiers qui ont marqué le début de la décennie, il n’en demeure pas moins que de tels errements ne sont pas l’apanage de la sphère privée, comme l’ont montré des stratégies budgétaires mises en œuvre par certains états européens pour la qualification pour la monnaie unique.

Il est donc légitime de s’interroger sur l’impact des montages de partenariat public-privé sur les comptes publics et sur la possibilité d’un recours opportuniste aux PPP. Ceci est le sujet d’une contribution à la revue Pouvoirs Locaux (n°74-III, pp.59-64) écrite avec Thierry Kirat.

Stickney C.P. and Weil R.L., (1997), Financial Accounting: An Introduction to Concepts, Methods and Uses, 8^th edition, Fort Worth, Texas, The Dryden Press.

PPP et stratégies hors bilan

Un débat est récurrent quant à l'usage des PPP. S'agit-il de privilégier un usage efficace des deniers publics (value for money dans les catégories anglo-saxonnes) ? Ou s'agit-il en premier lieu de mettre la dette hors bilan (un des besoins primaires de la personne morale qu'elle soit publique ou privée) ?
Pour le Trésor britannique, la réponse est claire. Celui-ci insiste depuis 1999, que ce qui importe c'est la value for money. D'ailleurs pourquoi faire du hors bilan ? A l'inverse du pacte de stabilité et de croissance, la golden rule permet de faire sortir des dépenses soumises à ce plafond, les dépenses d'investissement....
Cependant, lorsque l'on jette un œil sur la base de données du Trésor, la proportion de PFI laissées hors bilan a de quoi susciter certaines interrogations : sur 590 contrats recensés en juillet 2007... 512 étaient déconsolidés...

position dominante collective et politiques de la concurrence

Parmi les critères d’évaluation des projets de concentration, dans le cadre des politiques de concurrence européennes, figure la notion de position dominante collective. Une fusion-acquisition peut se traduire en termes de pouvoir de marché par deux effets distincts. Le premier correspond à la dominance individuelle (ou effet unilatéral). Il s’agit de la capacité à élever ses prix au-delà des prix de concurrence de façon significative et non transitoire sans escompter d’attitude coopérative de la part des concurrents. Le second, la position dominante collective (ou effets coordonnés) tient au fait que la réduction du nombre d’acteurs sur le marché rend plus facile l’établissement d’une collusion tacite. Or, le recours à la notion de position dominante collective a donné lieu à des annulations de décisions de la Commission européenne sur la base d’erreurs manifestes d’appréciation en matière économique. Nous nous proposons d’analyser cette notion, dans le cadre de ce travail, en mettant en évidence les liens entre les incertitudes théoriques qui la caractérisent, les difficultés d’établissement de la preuve et l’insécurité juridique qui en résulte.

Ce document de travail de l'OFCE traite spécifiquement de la situation dans le secteur de l'audit comptable et financier, cependant la problématique de la position dominante collective se pose dans de nombreux autres secteurs, que cela soit le secteur du disque, comme nous l'avons vu dans un article de janvier 2007 dans la Revue de l'OFCE ou dans les industries de réseaux nouvellement libéralisées, lesquelles se caractérisent par une structure de marché intrinsèquement monopolistique.

En outre, l'analyse de la position dominante collective ouvre d'autres questionnements tels la place des critères économiques dans la décision des juges ou l'articulation des politiques de concurrence de part et d'autre de l'Atlantique

Les difficultés d’exécution des contrats de Private Finance Initiative britanniques

Mise en ligne sur les archives ouvertes du CNRS d'un document de travail rédigé avec Arnaud Voisin sur les difficultés d'éxecution des contrats de PFI britanniques.


Alors que de nombreux travaux se sont penchés sur l’optimalité du recours aux partenariats public-privé ou sur les enjeux posés par la structure d’attribution des risques entre les parties, les difficultés d’exécution des contrats de partenariats public-privé n’ont fait jusqu’à présent l’objet que de rares analyses. Les principaux travaux développés sur les difficultés d’exécution des contrats de partenariat public-privé portent sur le cas des pays en développement et concluent sur les difficultés découlant du cadre régulatoire public, que celles-ci proviennent des défaillances de la partie publique elle-même ou des comportements stratégiques des contractants privés cherchant à tirer profit de ces dernières. De tels travaux présentent cependant deux limites. Tout d’abord, ils portent sur des partenariats conçus au sens de la Banque Mondiale, c’est-à-dire lato sensu, intégrant toutes les modalités de gestion déléguée, privatisation incluse. Ensuite, ces travaux ne permettent pas de jauger des risques intrinsèques attachés à l’exécution des contrats, quelles que soient les « performances » du cadre juridique. A ce titre, il peut être fructueux, dans une optique comparative, de développer quelques études de cas à partir des évaluations menées par la Cour des Comptes britannique, le National Audit Office. En effet, si jusqu’à présent les analyses menées sur les PFI britanniques se sont surtout concentrées sur la phase d’acquisition, avec notamment des évaluations de la Value for Money attachée aux contrats, de l’optimalité de la répartition contractuelle des risques ou des arbitrages comptables sous-jacents, les analyses portant sur l’exécution des contrats demeuraient l’exception. Toutefois l’évaluation de la performance opérationnelle des PFI, réalisée en mars 2006 par Partnerships UK, montre que 450 opérations sur 700 étaient déjà rentrées en phase opérationnelle en 2005, rendant possible une analyse des modes de traitement des difficultés d’exécution de ces contrats. Il s’agit tout d’abord, de tirer profit d’un retour d’expérience de vingt années (si l’on prend en compte le contrat relatif au Pont Elisabeth II, PFI avant la lettre) et d’observer en suite les modalités de traitement des défaillances contractuelles dans un cadre juridique dans lequel la solution contentieuse demeure plus l’exception que la règle.

S'appuyer sur le cas britannique est d'autant plus nécessaire et fructueux qu'un nombre croissant de contrats de partenariat sont lancés en France (voir à ce sujet le site de la Mission d'aide au pilotage - MAPP - du ministère de l'Economie).

http://hal.archives-ouvertes.fr/hal-00163919

Ouverture du marché de l'électricité aux particuliers le 1er juillet 2007

Quelques réflexions au fil d'un article de Marc Chevallier pour le numéro de juillet-août 2007 d'Alternatives Economiques : Gaz, électricité: un marché de dupe ?

PPP et parcs de loisirs : quelles opportunités ?

L'article "Aménagements à vocation culturelle et de loisirs : le partenariat public privé est-il une solution ? ", publié dans le numéro 25 de juin 2007 de la Revue Lamy des collectivités territoriales vise à évaluer la capacité des contrats de partenariats à fournir un support efficace et sûr au point de vue de la soutenabilité des engagements budgétaiers aux interventions des collectivités en matière de gestion de telles infrastructures.
Publié en février, le dernier rapport public de la Cour des Comptes met en relief les difficultés de gestion de certains parcs de loisirs, tels les aménagements du Pont du Gard, le Futuroscope ou Cap Découverte, et les répercussions financières et juridiques qu’elles peuvent avoir sur les collectivités territoriales soutenants ces projets.
Face à ces risques importants, les collectivités peuvent légitimement s’interroger sur l’opportunité de recourir à d’autres instruments contractuels, parmi lesquels le contrat de partenariat public-privé issu de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004. Les contrats de Private Finance Initiative (PFI) anglais peuvent, à ce titre, apporter un éclairage intéressant sur les capacités de la solution partenariale à optimiser la gestion publique.
Un tel éclairage est d'autant plus nécessaire que Le Monde daté du dimanche 1er juillet mettait en évidence les difficultés de bouclage du projet de PPP portant sur le zoo de Vincennes à Paris.

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Dynamiques de la réglementation publique des marchés et des industries de réseaux

Une contribution au numéro d'Economie et Prévision consacré à l'aide à la décision publique (dirigé par Maurice Baslé et Pierre Malgrange)

Dans le cadre d'un article publié avec Thierry Kirat dans Economie et Prévision, "La mise en œoeuvre de la réglementation :une lecture économico-juridique du secteur électrique et des marchés publics", nous visons à montrer que le système réglementaire des marchés publics ne peut pas être évalué par la seule considération des règles elles-mêmes spécifiées ex ante dans leur formulation initiale.

Ce système se construit progressivement à travers le processus de sa mise en œouvre par l'’action des organes de régulation ainsi que par la jurisprudence des tribunaux administratifs.

Nous nous appuyons sur l’'exploitation statistique d’une base de données couvrant l’'ensemble des décisions prises par le Conseil de la concurrence et le Conseil d’État dans le secteur électrique et dans le domaine des contrats administratifs dans les années quatre-vingt-dix.

Notre but est de montrer l'importance, quasi-juridictionnelle, des organes de régulation dans des domaines où la mutation du contexte institutionnel est particulièrement rapide, qui vont jusqu’à vider de sa substance la réglementation initiale.

Un résumé détaillé de l'article est disponible sur le site de la revue.

LA SÉCURITÉ DE L’APPROVISIONNEMENT ÉLECTRIQUE : Quels enjeux pour la régulation?

A la veille de l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité pour les particuliers, voici le résumé d'un article qui vient de paraître dans le numéro d'avril de la Revue de l'OFCE. Celui peut notamment faire écho aux craintes émises par UFC-Que Choisir il y a quelques semaines mais aussi mettre en exergue des problèmes tenant à la sécurité d'approvisionnement de long terme.


Les évolutions récentes des prix sur les marchés de l’électricité ne posent pas
seulement des problèmes liés à leur forte augmentation, mais aussi, et surtout, à leur
extrême volatilité. Celle-ci perturbe les signaux de prix adressés aux investisseurs et
peut conduire à un sous-investissement socialement préjudiciable pour la sécurité de
l’approvisionnement électrique. Les risques sont d’autant plus élevés que les unités de
production appelées à satisfaire les pointes de demande ne peuvent couvrir leurs
coûts que durant de courtes périodes de temps. Ceci suppose d’accepter des phases
de valorisation extrême des prix de marché. Or, la difficulté de déterminer si celles-ci
ne sont pas liées à l’exercice de pouvoir de marché peut conduire à des interventions
publiques, notamment sous la forme de plafonds de prix. Ces dernières peuvent
accentuer la tendance au sous-investissement des firmes. En effet, de telles interventions
ont non seulement pour effet direct de supprimer les rentes de rareté, mais elles
ont aussi pour conséquence de créer un sentiment d’insécurité juridique. Celle-ci sera
d’autant plus significativement ressentie que la réglementation du secteur est en
constante évolution et donc imparfaitement prévisible pour les entreprises. L’analyse
des différents mécanismes pouvant être mis en oeuvre pour pallier l’insuffisance de
l’investissement spontané des firmes, tels les mécanismes d’obligation de capacités,
de paiements de capacités ou des marchés de capacités, permet de s’interroger sur
la complémentarité nécessaire de l’initiative privée et de l’action publique pour
garantir la sécurité de l’approvisionnement électrique.

Encore une fois, le débat ne saurait être posé en termes d'alternative Etat / Marché mais plutôt en termes de complémentarité institutionnelle action publique / résultats du processus de concurrence. Enfin, une constation commune avec le domaine des PPP : confier certaines missions au marché ne se traduit pas par un allègement des charges pesant sur la personne publique : le contrôle est un grand consommateur de ressources humaines, financières et technique.... mais l'intérêt général est à ce prix.

Le cadre comptable et budgétaire des PPP

Le cadre comptable et budgétaire applicable aux PPP est encore marqué par de nombreuses incertitudes, lesquelles peuvent éventuellement susciter des stratégies opportunistes de déconsolidation de la dette publique, préjudiciables notamment pour les générations futures du fait de la durée des contrats.
Cette première contribution, pour La Lettre des Juristes de Sciences Po, ouvre une problématique qui n'est pas près d'être refermée....

après le Repères, le Mémento

Quelques actualités pour commencer dans le domaine des publications

La sortie du Mémento LMD Economie et du Droit et de la Réglementation écrit avec Thierry Kirat (CNRS- IRISES - Université de Dauphine) le 11 mai dernier.

Il rejoint ainsi le Repères consacré aux Partenariats Public-Privé publié l'an dernier avec Arnaud Voisin et Sylvie Trosa.